《宗教事务条例》标志我国宗教管理新时代

　　中国人民大学法律与宗教研究中心主任 冯玉军

　　一

　　在我国特殊而复杂的宗教形势面前，通过法律这一现代社会最有力的治理手段来管理宗教事务是社会的必然要求。2004年11月30日，《宗教事务条例》（以下简称《条例》）由国务院正式颁布，作为我国第一部宗教方面的综合性行政法规，其制定和实施标志着我国宗教事务管理法治建设进程迈入全新阶段。《条例》是党的宗教工作方针政策的制度化、法律化，也是新中国成立以来宗教工作实践经验的总结。它的颁布和实施，对于全面贯彻党的宗教信仰自由政策、依法管理宗教事务、坚持独立自主自办的原则以及积极引导宗教与社会主义社会相适应发挥了巨大积极作用。

　　《条例》颁布之前，曾经历了很长时间的探索阶段。其立法背景是新中国成立后乃至改革开放以来宗教工作主要依政策办事，党的政策是宗教立法和管理工作的主要依据。其中最重要的包括：中共中央《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》（19号文件、1982年）、《关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》（6号文件、1991年）、《关于加强宗教工作的决定》（3号文件、2002年）。

　　19号文件提出要制定切实可行的宗教法规。1986年，国务院宗教事务局在工作要点中提出，有条件的省区，应结合当地具体情况，制定出地方性宗教法规，由地方颁布试行。此后，广州市、广东省及新疆维吾尔自治区相继颁布了针对宗教事务或宗教活动场所的综合性及单项性的政府规章。1987年，中共十三大提出加强法制建设作为政治体制改革的重要部分，国务院宗教事务局随即组成工作班子，并经国务院批准，将宗教立法列入立法工作计划，着手草拟法案，并就相关问题进行讨论。全国政协宗教委员会亦就宗教人士主持起草的草案召开座谈会，征集具体修改意见。彼时有关主管部门“在一些重大理论问题上，排除了一些思想障碍，取得一些共识”。赵朴初、丁光训等宗教界人士于1989年3月把《中华人民共和国宗教法》（建议草案）提交全国人大常委会，希望尽快开始立法程序。但该项立法却因一些基本原则上的争议而被迫搁置下来，给历史留下些许遗憾。

　　6号文件再次提出“要加快宗教立法工作”。1991年4月，国家宗教事务局《关于宗教立法体系和“八五”期间宗教立法项目的设想》，对宗教立法提出了4个层次的设想：一是由全国人大或其常委会颁布一个有关宗教的基本法律，从整体上调整宗教与社会其他方面的关系，保障公民宗教信仰自由权利，维护宗教组织合法权益，保障宗教活动正常化。具体方案有三：制定《宗教法》；分别制定关于宗教信仰自由和宗教组织的法律；制定宗教法通则。二是由国务院颁布行政法规，调整涉及各宗教共同性问题，在政府管辖权限内对宗教场所、教职人员、外国人在华宗教活动、宗教音像制品等问题依法管理解决。三是制定部门规章，调整涉及范围不大、政策性较强及属于部门内部管理范围的问题。四是由地方人大或政府根据当地实际自行制定地方性宗教法规或地方性政府规章。另外推动和支持宗教团体、寺观教堂结合各自特点，依法制定内部的管理章程、制度。这个设想除第一层次外都在不同程度上得到落实。例如，先后制定了几部全国性宗教行政法规和部门规章。国务院1994年1月31日同时颁布了《宗教活动场所管理条例》和《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》；国家宗教事务局颁布了《宗教社会团体登记管理实施办法》（1991年）、《宗教活动场所登记办法》（1994年）、《宗教活动场所年度检查办法》（1996年）等。

　　1999年，国家宗教事务局要求制定《宗教事务条例》的立项报告获得批准，随即着手调研和起草工作。在两年时间里，分片召开了地方政府宗教工作部门负责同志参加的立法研讨会，反复征求宗教界代表和全国性宗教团体负责人、中央和国家机关有关部门、部分宗教理论和人权问题专家学者的意见；就宗教财产的问题征求了税务、财政、工商、房屋管理部门的意见；认真研究了一些国家有关宗教管理的法律文件，借鉴国外宗教立法经验，数易其稿。2003年3月，国家宗教事务局向国务院报送草案送审稿。在法案审查修改阶段，国务院法制办集中征求了21个省、自治区、直辖市人民政府和28个中央部门的意见，同时采取召开专题座谈会和调研的方式听取建议，最终形成修订草案。2004年7月7日，国务院第57次常务会议通过《宗教事务条例》。同年11月30日，《条例》由国务院向全社会颁布，并于2005年3月1日起正式施行。

　　由此可见，《条例》的制定和颁布过程几经曲折，其最终出台不仅是我国宗教立法长期实践的必然产物，也体现了国家在宗教领域实行依法治国、以法律手段取代政策手段管理宗教事务的坚定决心。目前，我国已经基本形成了以《条例》为基础，以众多相关行政法规、规章、地方性法规为补充的宗教法律制度，摆脱了宗教领域唯政策是从、无法可依的尴尬局面，这为我国宗教事务管理法治化建设奠定了坚实的基础。

　　二

　　从内容上说，《条例》共7章48条，包括总则、宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员、宗教财产、法律责任和附则。根据《条例》第1条的规定，保障宗教信仰自由、维护宗教和睦与社会和谐、规范宗教事务管理是主要立法目的。其具体表现在以下两个方面：

　　第一，《条例》规定了公民的宗教信仰自由及相应的法律保障。《条例》第2条规定：“公民有宗教信仰自由。任何组织或者个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民（以下称信教公民）或者不信仰宗教的公民（以下称不信教公民）。信教公民和不信教公民、信仰不同宗教的公民应当相互尊重、和睦相处。”第3条规定：“国家依法保护正常的宗教活动，维护宗教团体、宗教活动场所和信教公民的合法权益。”进而，《条例》还规定了宗教团体依章程开展活动、编制宗教内部出版物、举办宗教院校、选派和接收留学人员、开展对外友好交往，宗教活动场所举办宗教活动、民主管理本场所事务、举办公益事业、接受捐赠、编制和经销出版物，教职人员主持宗教活动、参与宗教活动场所管理、进行宗教文化研究和交流等一系列表达宗教信仰的自由。

　　第二，《条例》规范了国家机关对宗教事务的行政管理权限及程序。一方面，通过设定行政许可的方式，赋予国家机关对特定事项审查批准权，如宗教团体和宗教活动场所的登记、宗教院校的设立、举行大型宗教活动以及修建大型露天宗教造像等。另一方面，《条例》规范了行政机关管理宗教事务的权限和程序。例如，尽管宗教活动场所应当接受宗教事务部门的监督检查，但对宗教事务部门的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。这就使单纯依靠政策的宗教管理模式成为历史。

　　党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国的若干问题的决定》指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”经过整整10年的法律实践，《条例》在实践和理论两方面都表现出不可忽视的宝贵价值，具体表现在：

　　第一，《条例》在我国宗教事务管理实践中起着关键作用。作为我国第一部对宗教事务各项管理予以规定的综合性行政法规，《条例》在宗教事务的法律体系中起到了承上启下的作用，既承接并细化了宪法等上位法关于宗教信仰自由的原则性规定，又为行政规章与地方规定等下位法提供了基本法律依据，为其制定和完善提供了明确的方向。宗教工作实现了由主要依政策办事向依法管理的转变，保障了公民的宗教信仰自由，得到了广大宗教界人士和信教群众的拥护，宗教工作干部和宗教界人士的法律意识明显增强，在全社会形成了关心支持宗教工作的良好氛围。就宗教事务的上位法来说，尽管我国宪法第36条对宗教信仰自由作了一般规定，但其可操作性不高，并未涉及宗教活动管理的具体问题；普通法律虽然也有一些涉及宗教事务的规定，但往往规定得过于概括或者偏重于其他方面，不能直接应用到宗教事务管理。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第3条第1款，《城市居民委员会组织法》第8条第2款，《村民委员会组织法》第13条第1款，《民法通则》第77条，《民族区域自治法》第11条和第53条，《兵役法》第3条第1款，《劳动法》第12条，《刑法》第251条等都存在这一问题。《条例》则通过相当数量的具体规定和可操作性条款，弥补了上位法调整宗教事务方面的抽象性和空缺性弱点，在我国宗教事务管理中扮演着举足轻重的角色，具有很强的实践价值。

　　第二，《条例》在宗教与法律的交叉研究中具有重要理论意义。宗教问题在当今中国的重要性日益凸显，成为我国加速经济发展、构建和谐社会、维护社会稳定、促进文化繁荣的关键要素。我国是一个信教人口众多、宗教历史悠久、宗教团体和寺观教堂遍布、宗教影响广泛深远、宗教国际交往繁多、各大宗教俱全的国家。与世界上其他国家相比，我国的宗教事务及其管理所面临的问题具有很大的特殊性与复杂性，表现为宗教信众数量庞大、成分复杂，宗教种类繁多，本土宗教与外来宗教并存，宗教问题与民族问题紧密联系，宗教团体地域分布差异明显等。在依法治国、建设社会主义法治国家的大背景下，宗教活动该如何由法律这一现代社会最有力的社会治理手段调控，宪法规定的宗教信仰自由的内涵是什么、应采取何种法律运作机制确保实现，如何进一步坚持和发展党的宗教政策，依法调整宗教团体和宗教活动，保持宗教领域的和谐与稳定，在很大程度上影响着经济社会的可持续发展，事关民族团结与政治稳定的大局。《条例》无疑是法律与宗教交叉研究的基础文本，其宗旨、精神和具体规范在很大程度上决定了学术讨论的大致范围和议题。近年来，宗教管理和宗教法治研究日益成为人文社会科学的重要研究对象，各高校相继成立了相关学术研究机构，各种专题研讨会接连举办，一系列学术著作和论文发表，为宗教法治的深化研究奠定了坚实基础。

　　古人云，“徒善不足以为政，徒法不能以自行”。法律法规的制定实施只有和社会大众的认识水平、守法意识相一致，才会实现法治的最佳效果。宗教法治观念的培育不仅体现在自觉守法习惯的形成，更体现在参与立法、监督执法等公民意识的增强上。当政府的行为不符合实体法规定或程序要求时，被管理者有权拒绝政府的要求，并通过法律手段寻求权利的救济，检举、揭发、监督宗教管理部门及其工作人员的问题。《条例》颁布与实施的10年，也是执法者与守法者接受教育和共同促进法律实施的10年，只有两者积极互动、形成良性反馈，我们才能寄希望于宗教法治更加光辉的明天。

　　三

　　党的十八届四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在深刻总结我国社会主义法治建设成功经验和深刻教训的基础上，凝聚全党智慧，明确提出全面推进依法治国的总目标、基本原则、工作布局和重点任务。这是新形势下全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的纲领性文件，是当代中国法治建设与理论探索的重大突破，揭开了建设社会主义法治国家建设的新篇章，中国从此迎来了法治新时代。

　　在新的历史条件下，贯彻四中全会《决定》和习近平总书记系列重要讲话精神，首先要坚持党对宗教工作的领导，全面落实党的宗教工作基本方针，正确对待和处理宗教问题，保障公民宗教信仰自由，依法加强对宗教事务的管理，积极引导宗教与社会主义社会相适应。党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。宗教事务千头万绪，极为复杂，离开党的领导和宗教工作基本方针，容易偏离宗教工作的主航向，陷入官僚主义和经验主义的窠臼。全面推进依法治理宗教，理应发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动，充分发挥宗教在实现社会稳定和谐中的作用，依法保护宗教信仰自由、优化宗教事务管理，关照民生需求、安顿世道人心，实现宗教事务依法善治。

　　其次，要牢固树立法治思维和法治观念，坚持在法治轨道上推进宗教工作，提高依法管理宗教事务的水平。一方面，要提高执法人员素质，培养严格依法管理宗教事务的干部队伍。宗教执法是将宗教政策和法律规定付诸实施的过程，它直接关系到“纸面上的法”变成“行动中的法”的实际效果。执法人员在管理宗教事务时的政策水平、宗教学识、工作态度及其自身素质对宗教事务有重大影响。他们在执法中必须了解宗教的特性、结合宗教的相应特点，才能真正在信教群众中树立法律的权威，保证法律实现。如果宗教管理部门及其工作人员不了解、不熟悉宗教，不能有效维护宗教团体的合法权益，“瞎指挥”、“乱弹琴”，就会伤害信教群众感情，败坏宗教管理部门的声誉。为此，必须加快提高执法人员素质，培养一支既懂法律又懂宗教的公务员队伍，提高宗教管理绩效，保持社会和谐稳定。另一方面，要提高党员干部法治思维和依法办事能力。党员干部要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下。应该把宗教法治建设成效作为衡量宗教管理机关工作实绩重要内容，把能不能遵守法律、依法办事作为考察宗教工作干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。

　　再次，要坚持立法先行，提高立法质量，努力形成完备的宗教法律规范体系。就宗教法律体系的完善而言，目前最大的缺失有两部分：一是缺失宗教基本法。2004年国务院《宗教事务条例》的出台，一定程度上改变了各地宗教立法数量少、立法质量不均衡以及地方法规效力不高的问题，将宗教立法大大向前推进了一步。但在宣示宗教信仰自由的宪法第36条和侧重于调整宗教事务管理问题的《条例》之间，尚没有一部承上启下的由全国人大常委会制定的《宗教法》，借以系统规定宗教自由（含信仰自由、传教自由、出版自由）、厘清宗教团体自治与政府宗教管理之边界、明晰宗教团体的法律地位与财产权归属、规范各类宗教活动及相关关系（如慈善、教育、旅游、规划建设等）。二是缺失相关配套法规。像《条例》这样的高位阶行政法规只能对宗教事务管理作出原则性规定，付诸实践时还必须通过一系列规章、规定进行细化，使之具有可操作性，从而形成“行政法规-规章规定”的法律实现结构，否则《条例》的规定无法落实，会使之成为一纸空文。正面例证如：《条例》第11条规定“信仰伊斯兰教的中国公民前往国外朝觐，由伊斯兰教全国性宗教团体负责组织。”本条属于原则性规定，需要有更为具体的规定指导穆斯林的朝觐行为。对此，1995年，国务院宗教事务局、国家外汇管理局、外交部、公安部、中国银行、海关总署、民用航空总局等部委联合下发了《关于自费朝觐若干规定的通知》，该通知因合乎《条例》规定而继续有效，起到了将《条例》中关于朝觐规定具体化的效果。反面的例证也不少，例如：《条例》第26条规定，“以宗教活动场所为主要游览内容的风景名胜区，其所在地的县级以上地方人民政府应当协调、处理宗教活动场所与园林、文物、旅游等方面的利益关系，维护宗教活动场所的合法权益。”但是，由于实践中缺少由各个部门（如旅游、城建、文化、水利、园林、工商、民政等）联合制定的具有执行力的法律文件，加之全国各省、自治区、直辖市及所属各个宗教活动场所（基于历史渊源、经济发展水平、开发开放程度以及诸般现实因素）情况各异，致使各宗教派别、团体同当地政府之间关于是否以宗教活动场所作为旅游资源进行规划开发、如何管理、如何分配收益，保证宗教活动正常、庄严地举行等方面都存在或多或少的分歧，造成实践中的混乱与利益冲突。

　　最后，要依法妥善处理涉及宗教因素的社会问题，促进宗教关系和谐，依法解决宗教工作的重点难点问题，发挥宗教界人士和信教群众的积极作用，把他们的力量凝聚到实现中华民族伟大复兴中国梦的目标上来。党的十八届四中全会《决定》指出，要“高举民族大团结旗帜，依法妥善处置涉及民族、宗教等因素的社会问题，促进民族关系、宗教关系和谐。”当前，围绕着宗教财产的法律保护、寺庙宫观“被承包”的法律规制、宗教团体和宗教活动场所的法律定位、教职人员合法权益保护、宗教慈善事业的依法治理与促进、宗教事务立法的民主参与、反邪教治理体系与治理能力创新以及依法严厉打击宗教极端主义、民族分裂主义和暴力恐怖主义等问题十分突出，需要依据党的宗教工作基本方针和宪法法律认真分析，深入研究，形成合乎社会发展需要的系统政策阐述，完善优化宗教工作的体制机制，制定出切实可行的法律对策，协调处理好公民宗教信仰自由和世俗社会管理的关系，处理好执政党与宗教之间、宗教与宗教之间、信教者与不信教者之间、宗教内部不同派别或组织之间的关系，用中国特色社会主义理论体系教育宗教界人士和信教群众，培养造就坚持走中国特色社会主义道路的合法公民和宗教后备力量，促进宗教关系总体和谐稳定。