律师观点:寺庙房屋产权及拆迁法律问题探讨

近年来全国发生的多起寺院强拆事件，正是寺院无法人地位而带来的突出问题
（图片来源：资料）

　　核心提示：2014年两会期间，全国政协委员、中国佛教协会会长传印长老提交了《关于解决佛教寺院的法人地位的提案》。传印长老表示，因为没有设立法人，佛教寺院迄今不具备法律意义上的独立民事主体资格，合法权益得不到有效保证。而根据国家相关法规、办法，佛教寺院已具备了设立法人的所需条件，希望有关部门能予以解决，健全法治。而这一提案建言，传印长老已于2013年两会期间提出。传印长老指出，佛教、道教名山“被承包、被上市”现象已引起国家层面关注;但如果不能妥善解决寺院法人地位问题，则寺院仍无力维护自身权益。

　　中国佛教协会会长传印长老连续两年的政协提案正是全国佛教界人士，及一些社会学者和信众等多年来持续呼吁的，中国佛教界最亟待解决的根本问题。近年来，因为寺院不具备法人资格问题而来带的寺院土地产权、建筑、乃至内部管理、财务及令社会诟病的过度商业化等方面的多起案例，加剧了在社会中处于弱势地位的寺院和僧人们的尴尬处境。

　　中华文化促进会佛教文化中心副主任、2006年“重走玄奘西行路”大陆僧人代表明贤法师近年来持续呼吁早日解决寺院法人地位问题。日前，他在博文《不收门票也能活寺院以道自养已有千年》一文中再次表示：“长期以来，宗教法人资格的缺乏是寺院商业化、信仰被承包的重大原因。如果进行问责，《宗教事务条例》及相关法规在保护宗教庙产法人合法权益条款上的模糊不明，给“宗教搭台、经济唱戏”这一诡异政策的大行其道提供了温床软土。”

　　针对这个佛教界关心的热点问题，大公佛教就寺院因无法人资格而带来的土地及建筑问题，摘录了一篇律师观点，以从现行法律法规等政策层面提供思考。以下为雷小珍律师全文：

　　佛教寺院的产权通常没有在法定的房屋登记管理部门登记，常住人口对寺院房屋通常也不拥有产权，所以对寺院房屋产权的性质众说纷纭。在因公共利益需要征收或拆迁时，产权不清往往影响到商谈的基本框架。要认识寺院房屋的产权性质，首先要认识我国现行法下的土地和房屋的取得制度。

　　一、土地和房屋的产权取得途径不同

　　中华人民共和国建国初期延续了土地私有制，通过农村的土地改革法和城市以及城市郊区的土地改革办法没收了大量土地分配给农民，其中包括了寺院所占有的土地。但是土改没有改变土地私有的性质，从初级合作社时期(1953-1956)开始至高级合作社和人民公社时期(1956-1980)，农民的土地所有权通过一系列文件(包括中共中央发布的和全国人大通过的)逐渐收归公有，私人产权不再圆满，丧失了产权的永久保有和根本性处置权。1962年中共中央通过的《农村人民公社工作条例修正草案》(即“六十条”)明确了“三级所有，队为基础”的所有制，建立了现行宪法和物权法规定的土地公有制度的基本架构。城市土地国有，农村土地集体所有，个体必须通过法定程序才能从国家和集体取得对土地的有限的使用权(处分权有限，使用期限有限)，国家和集体成为土地的“权源”。

　　但是房屋的取得途径不同。土地是自然资源，是未经劳动而天然存在的物质，人类对土地的权利不能称之为创造性取得，只能通过各种形式的分配取得，比如由国家宪法规定土地的私有或者公有。相对而言，房屋则是一个从无到有的创造性过程，因此国家承认创造者对房屋的完整权利。我们的物权法对于房屋权利原则上也承认建设者取得。

　　由此可见，土地和房屋在取得制度上是不同的。在我们国家，土地的所有权人只能是国家和集体，非此即彼，其中集体包括了组、村、乡镇三级，分别对应之前的生产小队、大队，以及人民公社。个体对土地的权利限于一定时期内的使用权和有限的处分权。但个体对于所建房屋的权利却是完整的所有权。而且由于建造者和土地所有权人往往不一致，因此，房屋所有权人和土地所有权人也是不一致的。譬如农村集体土地上的寺院房屋，土地属于集体所有，但寺院房屋却可以属于建造者或其他社会团体所有。但土地和房屋都属于不动产，法律制度对于两者所有权的保护是不分高下的。

　　二、寺院房屋的产权性质

　　从房屋属于建造者所有说起，寺院一般由信众捐赠物资建造，包括捐赠实物、货币、劳力等等。捐赠是无偿赠与的一种方式，因此信众筹资所建的房屋并不属于这些信众共同所有，而是已经赠与给了宗教团体。或是捐赠物资，由宗教团体建造;或是建造之后将建筑物赠与给宗教团体。关于这个问题，早在1981年上海市宗教事务局曾请示过国家宗教事务局和最高人民法院，原则上，这些房屋的性质属于公共财产，其产权归宗教团体(佛教协会)所有。特别确系私人出资修建或购置的小庙除外。也就是说，除了水月庵或者铁槛寺之类的贾府家庙，一般的寺院房屋均属于公共财产，产权人为宗教团体。

　　但是这种“公共财产”的表述并不严谨，国宗局也没有给出明确的概念描述。同样的事件，国宗局在1995年的一个复函中，还把寺院房屋表述为“归社会所有、教会所有或信教群众集体所有”。1980年国务院批转文件中表述为“佛教和道教的庙观及所属房屋为社会所有(僧道有使用和出租权)”，“伊斯兰教的清真寺及所属房屋为信教群众集体所有。

　　对应现行的《物权法》，我们发现所有权类型中，只有国家、集体和私人所有，并无“社会所有”这种权属类型。再逐一对比，寺院房屋国有显然不符合目前的国家政策。集体所有也显然错误，因这物权法所谓的集体特指农村集体经济组织，而非通常意义上所指的具有高度同质性的群体。而《宗教事务条例》则把佛教协会设定为社会团体，佛教协会作为社团法人，可以拥有必要的财产和经费。且由于系社会团体，其财产具有一定的公共性质。因此，国宗局所称的“公共财产”的最合理解释，应当是属于宗教团体所有的具有公共性质的财产。在物权法上，社会团体所有的财产亦属于私产性质。为了保持这种财产的公共性质，宗教团体对寺院管理人设定了苛刻的管理规则，并且完全摒弃僧众对上述财产的个体私有(但这并不表示宗教财产不得用于宗教团体和宗教事业实现自养)。事实上，现行的《宗教事务条例》已明确要求宗教团体向登记机关申请房屋权属登记。且规定在申领土地使用权证时，土管部门应当征求宗教事务部门的意见。

　　三、寺院房屋同时也是宗教活动场所

　　寺院房屋不同于普通房屋的特殊性在于，该房屋同时也是宗教活动场所。我们国家的宗教活动必须在指定地点进行，寺院是经依法登记并经国家认可的固定的集聚地点。普通房屋的登记机关系房屋管理部门，而寺院更重要的登记机关却是宗教事务管理部门。寺院之所以搭建，主要目的不是用于生产生活，而是用于僧众和信众进行宗教活动，并容纳宗教活动所需的佛像和法器。其作为宗教活动场所的意义显然高于其作为物质财产上的意义。浙江省国土资源厅在2006年832号的文件中也明确寺院属于特殊用地，规定在目前的出让和划拨用地种类中均无可以对应的项目，可参照《划拨用地目录》，以划拨方式供地。

　　除此之外，在关于宗教事务的管理性行政法规中，目前位阶最高的《宗教事务条例》及其他法规，均只规定了宗教活动场所的管理规则，对寺院产权没有做出特殊规定。因此，对寺院房屋产权的解释无法超出目前《物权法》的相关规定另作特殊的理解。

　　四、寺院房屋拆迁的法律依据

　　自1980年落实宗教团体房产政策之后，随着城市建设的展开，寺院房屋一直没有脱离城市建设拆迁和农村集体土地征收的阴影。从1981年开始，相关的宗教政策文件对寺院拆迁问题的答复络绎不绝。

　　1981年最高人民法院和国宗局给上海市宗教事务局的复函中原则上同意“因生产建设确需征用寺庙、道观及其房地产进行拆建改建者，需经宗教事务局批准和同意后，按照本市征用土地和拆迁房屋管理办法的规定并根据他们原有的所有权或使用权分别处理，由征用单位会同宗教工作部门及有关宗教团体直接协商解决。”

　　1991年3月22日国务院公布了《城市房屋拆迁管理条例》，但在利益平衡和拆迁程序上都有不尽如人意之处，涉及到寺院房屋之类产权性质比较模糊的问题时，更是含糊。

　　为此，1993年国宗局和建设部专门针对拆迁问题下发了一个通知，对拆迁寺庙的处理意见为：(一)在城市建设中涉及到教堂、寺庙等房屋的拆迁问题，应依照国务院《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)有关规定办理，既要服从城市建设的需要，又要维护宗教团体的合法权益。(二)因城市建设需要拆迁教堂、寺庙等房屋时，应根据《条例》和中央、国务院的宗教政策以及有关规定，征询当地政府宗教事务部门意见，并与产权当事人协商，合理补偿，适当照顾，妥善处理。(三)对教堂、寺庙等房屋，除因城市整体规划和成片开发必须拆迁外，一般应尽量避免拆迁。必须拆迁时，在安置工作中要考虑到便利信教群众过宗教生活的需要。(以下略去四、五、六条)

　　但是这一政策性依据并没有考虑到宗教活动场所的特殊性和庙产的权利性质，对于拆迁后宗教活动场所的更新也没有具体的安排。1994年的《宗教活动场所管理条例》(2005年失效)也未涉及拆迁事宜。

　　但直接以《宗教活动场所管理条例》为上位法的《杭州市宗教活动场所管理若干规定》(2000年)规定，“在相应地段按照其原性质、原规模予以重建，不作差价结算”。很可能是考虑到寺院财产的特殊性，不宜等同于普通财产予以货币安置。且考虑到宗教活动场所的取消程序目前还没有具体的程序设置。依照宗教习俗，除非寺院经历史变迁而废弃，僧人无权自行取消。非经法定程序，地方政府也无权取消宗教活动场所，以拆迁为事由取消宗教活动场所更无法律上的依据。且宗教活动场所的设立是为了满足信众进行宗教活动的需要，因此，规定在相应地段重建寺院作为实物安置或产权置换最为适宜。

　　直到2005年施行的《宗教事务条例》对寺院拆迁设定了具体规范。《宗教事务条例》规定了寺院拆迁的条件、实体规则和程序规则。第一，因城市规划或重点工程需要方可拆迁;第二，应当与宗教团体或宗教活动场所协商，并征求宗教事务部门的意见;第三，应当予以重建或者按照市场评估价格予以补偿。2006年施行的《浙江省宗教事务条例》沿用了同样的规范。2008年，杭州市拟对《杭州市宗教活动场所管理若干规定》作出修改，草案中删除了涉及拆迁的条款，该草案目前尚未通过审议。但由于地方性法规中与上位法相抵触的部分可直接选择适用上位法，因此，我们目前应当适用的是国务院的《宗教事务条例》和《浙江省宗教事务条例》所明确的规则。（雷小珍）

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